悦读文网

当前位置: 首页 > 短文学 > 正文

中国乡镇治理的变迁逻辑和发展路径学术争鸣www.hlmsw.cn,海康流媒体服务器

时间:2021-04-05来源:大文学小说网

  作者:中共浙江省委党校政治学教研部 汪玮

  乡镇政权是国家农村政权的根基。乡镇政权建设得如何,相当程度上直接关系着整个农村地区的发展和人民民主政权的巩固。自本世纪初以来,基于历史遗留问题以及新时期乡镇体制的诸多不适应,乡镇的去留和治理的结构性转换一度成为学者关注的焦点。一些学者秉持撤销乡镇一级的观点,其中又分为主张“县政乡派”和主张“乡镇自治”。前者提出改乡镇政府为县级政府的派出机构;后者提出除了一部分公共行政职权(如保障法律上的执行,保护公民财产人身权利,维护社会秩序等)上交给县级政权机关,其他的原属于乡镇政权的大部分权力,移交给自治机构,实行乡镇自治。还有一些学者则提出要保留乡镇政权,其做法包括三种主张:“撤并乡镇”,“乡政自治”,以及近几年随着城镇化建设提出的“强镇扩权”。事实上,全国大部分地区已经过乡镇合并,国家与社会的合作治理成为当前发展的主要走向,而“强镇扩权”也由国家确立试点镇,在一些经济发达的省份和地区进行改革试点。在国家提出新型城镇化战略的背景下,本文认为,保留乡镇政权已是不争的事实,问题的关键是如何加强和巩固乡镇政权,有效解决政权“悬浮化”和权威“碎片化”的问题,以提高乡镇政权的合法性。乡村治理的形成并非一蹴而就,而是经历了历史的发展与嬗变。诚如诺斯所言:“历史是至关重要的。它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经,而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来的”[1]。对乡镇焦作治癫痫病正规的医院治理的历史进行回顾,或许我们可以从中找到解答上述问题答案。

  一、传统农业时期中央集权下的乡村治理:专制―自治模式下的超稳定结构

  传统农业时期的乡村社会主要是以户籍制和赋税制的方式,置于皇权为轴心的中央集权控制之下。传统的专制国家不管是出于君主个人之私欲,还是为维护“家天下”长治久安之“公心”,都有一种将国家政权延伸至乡村社会,建立基层政权,从而将乡村社会纳入统治秩序中的“原始冲动”。“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想,连同其变异形式和更细致的形式(最著名的是保甲制)在以后的帝国时代,甚至晚至民国时代仍行之不辍”。[2]以在乡村基层建立一定行政区划和管理层级,设立组织进行治理,其名目如乡、亭、里、党、间、邻、族、牌、都、图、村、团、社、区、保、甲、什、伍等五花八门,不一而足。县以下管理层级或三级、或两级,有的是县及以上衙门的延伸,有的是县以下基层组织,前者有可能演变为后者。我们把这些统称为“乡里制度”。国家通过一整套的乡里制度连同其他相配的制度(如户籍制),把农民组织起来以汲取资源、实施控制,即所谓的“编户齐民”。传统专制时期的乡治,大致可分两个时期:

  乡官制时期,以官治为主[3]。大约是从公元前221年秦王朝建立到隋文帝开皇15年(公元595年)。秦汉时期,“大率十里一亭,亭有长,十亭一乡,乡有三老,有秩,啬夫,游檄”[4],有秩、啬夫均属“官派”。东汉三老掌教化癫痫病人吃什么药,有秩、啬夫“皆主知民善恶,为役先后,知民贫富,为赋多少,平其差品”;游缴“掌循禁,司奸盗”,“又有乡佐属乡主民收赋税”,设亭长“以禁盗贼”;最基层设里魁、什主、伍主,“以相检察,有善事恶事,以告监官”[5]。我国自从秦朝设郡、县、乡三级制以来,两汉和魏晋南北朝基本延续了秦制。隋文帝在位期间,尽罢乡官,只设郡、县两级,实行乡亭制,以官派乡官为主,民间推选人员为辅,乡为基层行政区域。唐代基本模仿了隋朝时期的体制,但与前代的基层行政制度的一大差别是弱化了基层组织的军事功能,强化其税务、农事、户籍功能。综上看,这个时期的乡镇是作为一级基层政权的。

  职役制时期,为官民合治。从隋文帝开皇16年(公元596年)直至清代。隋唐是乡村基层治理演变的转折点。随着“‘乡’的功能进一步弱化,‘里’‘村’成为乡里组织的重要层级”[6]。从唐代中期开始,“乡官制”向“职役制”[7]转变,至宋代才得以完成。魏光奇认为,乡官在唐中叶沦为职役源自秦汉时期就开始的中央集权官僚制度,作为先秦宗法贵族制度的对立物,它具有不断膨胀,吞噬国家组织之外其他一切社会机体的本性,而乡官又具有某种“地方自治”的性质,因此很难为中央集权组织所认同,导致很多人不愿承担此项职务,故而只好“轮差”,“乡职”于是沦落为与军旅、劳作等力役同样性质的工作。[8]从宋中期开始,基层治理组织开始转变为“保甲制”[9]的职役制,除了以治安为主要职能的“保甲”,宋代还产生了以教化为主要职能甘肃治疗癫痫病那好的“乡约”这一新的基层组织。由“乡官制”到“职役制”,这一转变的最大影响便是各项乡村公共职能的废弛。面对两宋时期社会无序、乡土风气败坏的局面,元代曾试图恢复乡官制,设立“社”,但这种“社”制未能改变失败的命运,其与征调赋税的里制在实际过程中已经混而为一[10]。明初设里甲,主要担负赋役的职能,同时也承担古代乡官的某些职能,如调和邻里关系、调解民事纠纷、实施互助保障、维持村社治安和督劝农桑等。清初承明制,后在农村基层还设有乡约、社学、社仓、乡兵等组织。与此同时,宗族组织从宋代开始发展。保甲制的完善和宗族组织的兴起是乡村非行政化治理的基础,县而非乡成为基层行政区域,治权所代表的官治体制由此从乡镇退缩到县一级。

  费孝通认为,传统乡村治理存在着“自上而下”与“自下而上”两条政治轨道,前者指中央集权的行政体制对乡村社会的作用,后者指乡村社会通过绅士向衙门诉求利益、讨价还价、最终达成协议。王先明、张静等也提出,传统中国的治理结构有两个不同的部分,其上层是一个自上而下的官制系统,其底层是官治以外的地方治理,即由族长、乡绅或地方名流掌握地方性的管制单位。“在基层社会,地方权威控制着地方区域的内部事务,他们并不经由官方授权,也不具有官方身份,而且很少与中央权威发生关系,这在事实上限制了中央权威进入基层治理”[11]。由此,笔者提出一个乡村治理稳定的三角结构[12],即在家国同构、儒家伦理和宗法制度下,皇权、绅权和族权构成了乡村治理稳定的睡眠型癫痫吃德巴今,行不行,1天吃几片?三角结构,国家的行政权和乡村自治权融为一体。可以说中国传统社会乡村治理是一种专制―自治模式。一方面,政权“是以力致的,是征服者和被征服者的关系。”[13]所以,君主专制下王权具有至高无上的权威,并通过“权力的文化网络”和“权力的制度网络”强化对乡村社会的控制。专制政体下,无论是乡村精英还是农民,都受到了以暴力为后盾的意识形态的教化,并在宗法伦理和风俗习惯等非正式制度的强化下,将被治者的思想、言行纳入其政治轨道,从而形成一个超稳定的等级社会。另一方面,国家出于降低统治成本和对乡村有效治理的目的,不得不寻求与乡绅的合作,这样乡绅就成了连接国家权力与下层民众的桥梁。国家只要获得了所需要的资源,并不会过多干涉乡村内部的事务,封建土地制度又使地主乡绅牢牢控制了乡村社会最基本的经济资源。乡绅治乡在节约了国家统治成本的同时,也强化了乡绅的地方性权威。是故,乡村社会又呈现着一定程度自治的一面。当然,这种自治是基于帝制下的自治,是宗法制度和保甲制度的有机结合,具有行政权和自治权并存的二元性特征。然而这种“自治权”并非属于农民,于建嵘就指出,“古代乡村权力体系的二元性只是表明,由于特殊的社会结构,行政权和自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级中的不同成员手中,他们从根本上是统一的。”[14]因此,这种与土地制度和超经济强制相联系的基层政权,总是掌握在“乡绅”或“族长”手中,“所谓乡村自治,不过是乡绅之治,或用现代的话语说,是精英之治”[15]。

------分隔线----------------------------